不進納管大門的萬家農地違章工廠，他們盤算什麼？
今年3月19日，是農地違章工廠（2016年5月20日前興建者）申請納管的最後期限。根據2019年修訂的《工廠管理輔導法》，一旦過了大限日期卻未申請納管，將被斷水斷電無法經營，而申請納管者將在轉型輔導下逐步成為正式合法工廠。
經濟部統計，全台約4.5萬家符合納管的違章工廠，截至11日仍有約1.3萬家未提出申請。在納管期限已經延了兩次，經濟部斬釘截鐵表示不會再延期時，《報導者》實際走訪尚未申請的工廠主，他們為何選擇放棄？更重要的是，納管大門關閉後，糾纏台灣數十年的違章工廠問題真能迎刃而解？
違章工廠申請納管期限截止前兩週，新北林口區公所擠滿了4、50名工廠主，台上的經濟發展局官員一一列出申請納管需要準備的證件、航照圖、營業證明等等，許多工廠主已經一清二楚，但散場後他們蜂擁而上團團圍住官員，你一言、我一語，共同問題都是：
「我想申請納管工廠，但地主不想，該怎麼辦？」
未納管原因一：地主、二房東不願意，工廠主無法申請
一位從事金屬零件生產的工廠主王小姐說，自己租廠房已經2、30年了，房東擔心一旦納管要繳房屋稅，「房東跟我們講納管後房屋稅要我們繳，不然就賣掉地，不租給你。」王小姐申請納管時需填寫工廠土地面積，她詢問房東，房東竟推說不知道，「反正房東只要收到租金就好。」眼見納管期限在即，她焦急地到說明會詢問官員，卻得不到滿意解答，官員只是請王小姐和地主再溝通，她洩氣地說，還在猶豫要不要納管，如果要申請，「可能就先隨便（在申請書上）填一個數字上去，之後再想辦法。」
根據經濟部統計，全台約4.5萬家違章工廠應申請納管，其中7千多家已申請過臨時工廠登記，這一波應納管數量約3.6萬家，到3月11日為主，2.2萬家申請納管，仍有約1.3萬家未申請（編按）；其中又以台中市最多，未納管工廠仍近4成、約3,900家，接著是彰化縣3,200多家，新北市2,100多家。王小姐遭遇不是個案，不論是工廠主、相關違章工廠民間組織、代辦業者和新北市政府都表示，目前尚未申請納管工廠大多具有租賃關係。
台中市未納管的違章工廠居全台之冠。台中市特定工廠促進會總幹事、中華民國特定工廠聯合會副祕書長賴明宏最近這兩週電話接到手軟，「幾乎每天都有人來協調租賃問題。」他和其他縣市違章工廠業者開會時發現，如果土地、廠房是自有的，大約8、9成都申請納管了，但如果廠房或土地是租賃的就卡關重重。
有的地主擔心申請納管後，必須由申請工廠持續承租，將來無法轉租給別人，若房客倒閉或遷離，廠房就沒用了；也有地主希望合法化，讓土地能長期出租，卻礙於工廠主年事已高、改善廠房成本不划算，打算歇業而不願申請。
再者，申請納管後下一步必須花錢改善消防、廠房結構，地主和工廠主如何分攤費用也是爭議所在。雖然經濟部曾向各地方政府行文，第一階段申請納管不需要地主同意書和租賃契約，但進到第二階段改善工廠時，根本瞞不住地主。賴明宏坦言，協會也沒有辦法協助，必須由地主和工廠主私下協調，如果沒辦法納管，就只能歇業或遷廠了。
除此之外，讓房東不願意納管的真正關鍵原因是稅金。代辦新北市、桃園市違章工廠合法登記的陳俊憲直言，行之已久的實況是出租土地或廠房者大多沒有繳所得稅，而且還有複雜的二房東問題。新北一帶有許多地主先租土地給二房東，二房東蓋好鐵皮工廠後，再一間間出租，「我看過很多可憐的工廠主，想申請卻被二房東擋，二房東一度電跟工廠主收8塊錢，是台電的兩倍，有些大戶一個月收租就上千萬，都沒有繳稅，不希望浮上檯面。」
陳俊憲曾試著繞過二房東，和地主直接討論，被二房東發現後惡言相向，甚至威脅工廠主不租了，即便超過納管期限，工廠後續面臨斷水斷電和拆除，二房東也不怕，「他直接說就算不租你，還可以轉成倉庫，現在各地倉儲的需求量都很大。」交手多次，陳俊憲只能搖搖頭，請工廠主搬家，「這情況在五股、樹林、八里、林口一帶最嚴重。」
「我們談判過好幾次，大部分都鎩羽而歸，」陳俊憲的老闆、光多科技總經理曾錦香露出苦笑表示，二房東最難破解。早期在新北、桃園還沒發展時，二房東用一坪不到100元價格向地主租地，一簽就是10、20年，蓋好鐵皮工廠後出租，一轉手租金就暴漲到300～500元，「這種地有個特性，地主過世後分財產，土地持有者變多，不知道誰是決策者，租地的二房東反而權力變得很大，他租金也不是付給所有地主，而是幾個較有權力的地主，」曾錦香說，老一輩契約寫得不清不楚，加上持分多，後輩繼承土地也趕不走二房東。
二房東在台灣農村衰敗中崛起，如今成為這波納管政策中的阻礙，曾錦香認為，關鍵在公權力不彰，如果政府真的徹底執行2016年5月20日後興建的違章工廠斷水斷電、大力宣導未申請納管工廠也是一樣下場，二房東就比較會配合。
因為租賃而未申請納管的工廠有多少家？目前經濟部並沒有統計數字，新北市經濟發展局股長林郁芬透露，訪廠時的確很多地主不願意被納管，「很多工廠主都偷偷送件。」經發局管地上物，只能呼籲工廠主邀請地主來聽說明會，讓地主知道納管後，未來土地變更可以獲益；但經發局只有工廠資料，發公文只能給工廠，針對地主的輔導需仰賴土管單位，目前中央的確缺少對地主的說明和釋疑。
未納管原因二：違章工廠100年才查得完，業者存僥倖心態
相較莫可奈何的租客，擁有土地的工廠主自主性強，也享有未來變更土地增值的利益，但政府過去的「前科」讓他們抱著僥倖心態。「過去一直沒申請，也經營得好好的，直到這次才感覺好像真的要強力執法，」一位在新北經營機械產業20多年的違章工廠主語帶不甘地說，仍在猶豫是否申請納管，因為納管後每年都要繳輔導金，現在利潤愈來愈薄，也不曉得下一代會不會接手。
前科之一是經濟部在2014年、2019年，兩度修法延長違章工廠納管關門時間，公信力大打折扣。第二項前科則是2019年《工輔法》修法時，以總統蔡英文首任就職時間2016年5月20日為限，在此之後的違章工廠視為新增建，無法納管，必須拆除或斷水斷電，卻始終未有效執行，違章工廠反而愈蓋愈多。
去年（2021）經濟部已提出1,640家待查處的新增建工廠清單，截至2021年12月31日，地方政府已經查處了1,443家、斷水斷電150家，但實際遠不止於此。長期關注違章工廠的地球公民基金會設置檢舉平台，並套疊農委會「農業及農地資源盤查結果查詢圖台」資料，發現全台前六大縣市違章工廠縣市，2017年後湧出的新增建違章工廠可能高達1.6萬家。
身為常跑第一線的代辦業者，曾錦香觀察，新增建的違章工廠仍層出不窮，只要看到整地、鋪水泥，就知道要蓋工廠了，柱子撐下去，一週就蓋好，政府如果不強力執法，違建就會持續蓋下去，既有業者也會觀望政府態度。她提到，曾有客戶申請納管還被朋友笑是冤大頭、政府根本不會抓；還有客戶申請了又撤件，他們費盡口舌勸說仍無效，因為他周遭朋友說不辦也沒事，不需要花這麼多錢。「政府真的要執法，別讓合法申請者覺得為什麼要花這冤枉錢。」
然而第一線公務員經常面對巧婦難為無米之炊的沮喪。地球公民基金會山林國土組研究員賴沛蓮因接獲檢舉案件頻繁，經常致電各地方政府，但80%機率找不到地方承辦人員，「有承辦抱怨平均一週要出去稽查3、4天，甚至5天，回來還要處理各種文書」，第一次工廠無人回應，就得排第二次稽查，若人力不夠，只能以「大門深鎖，無人員出入」結案，有些公務員雖然會發文勒令停業，但後續沒有人力再去稽查，根本沒辦法落實。
地球公民基金會以彰化為例，目前縣府一年約處理51件未納管管工廠，54間疑似新增建工廠，若依現有稽查量能推估，要花50年才能完成所有未納管工廠的現場稽查，若加上新增建工廠，竟要105年才查得完，公務員天天加班過勞，地方政府卻沒有增加人力，讓第一線人員揹上效率不彰的黑鍋。
過去政府公權力遭挑戰，經常以沒有人力和經費來回應，然而2019年新修法後，申請納管的違章工廠，以及已取得特定工廠登記的工廠，都必須繳交納管輔導金或營運管理金。以彰化縣政府為例，截至2021年5月經濟部資料，共收取輔導金近4.5億，高居全台第一。輔導金可用來增聘人力處理，但彰化縣的人力編制卻僅有10人，比違章工廠數僅有彰化縣6成5的新北市少了一倍多人力，顯然彰化縣未充分運用輔導金的優勢，看不出解決違章工廠的魄力。彰化縣政府對此回應是，輔導金仍須編列預算，通過議會審查才能運用。彰化縣經濟綠能發展處工業科長林其春表示，縣府處理違章工廠相關業務的編制正式人員約6人，後來又提報增加人力，目前共10人，人力還是不夠，大家都在加班，正在討論是否委外審理資料，或找已經退休的公務人員幫忙。不過他強調彰化縣沒有效率不彰的問題，目前納管數量5,400多家是全台第一。
彰化縣議員吳韋達曾在去年12月針對輔導金質詢，當時縣府經綠處回應只有從輔導金中編列水利工程改善1億元，至於拆除費用則要回歸到縣府原先編列的拆除預算，沒有從輔導金中編列。吳韋達辦公室指出，目前縣府收到的輔導金可能有7、8億了，但沒有提出這筆錢要怎麼用，縣府應編列更多查處人力，清查縣內所有違章工廠，特別是2016年520後新增建的工廠。
未納管原因三：改善工廠需百萬，小規模業者寧願放棄
另一個讓違章工廠申卻步的原因，則是取得合法化所需的資金問題。
《報導者》走訪新北市鶯歌一處違章工廠，佔地約百坪的小鐵皮廠裡，老闆娘用水柱仔細刷洗著鋼管，在從事鋼管機械買賣30多年後，這是她最後一批訂單了。「這兩年原料成本漲了快一半，市場競爭又激烈，納管還要花很多錢，輔導金每年2萬多，我乾脆收一收。」她指著工廠內的加工機械表示，這些都已經找到買主了，很快就要來載走。至於之後是否要出去找工作，她搖搖頭說，現在還不知道怎麼辦。
彰化縣田園工廠創新協會理事長呂明炎在彰化從事食品業，原本的未登記工廠已經進到就地合法的最後一個階段──用地變更。呂明炎的近3,000坪廠房已投入400、500萬改善，用地變更預估需繳納2,000多萬元回饋金，不過他說彰化土地已經相對便宜，一坪約1萬元，北部一坪回饋金就要4、5萬元，對於傳統產業、下一代沒有要繼承家業的工廠而言，的確需要考慮再三。
違章工廠從納管到取得合法身分，大致經歷四個階段，每一階段都有成本。
違章工廠申請合法化增加的成本《報導者》訪談代辦業者與工廠，以500~600平方公尺廠房，建築成本約500萬元為例，列舉違章工廠合法化所需的基本花費（尚未列入廠房需拆除、與農田需保持1.5公尺隔離綠帶所需的費用）：
第一階段：申請納管
- 納管輔導金：3.5萬／年
第二階段：工廠改善
- 納管輔導金：3.5萬／年
- 消防設備：約60萬元
- 建築物結構安全鑑定：至少5萬
- 廢汙水處理：至少5千元／月
第三階段：申請特定工廠登記
- 營運管理金：3.5萬／年
- 登記規費：5千元
第四階段：申請土地、建物合法
- 補工廠建照、使用執照：至少50萬
- 土地變更回饋金：公告地價50%
註：在取得建物、土地合法使用文件前，每年須持續繳納管輔導金或營運管理金
資料來源：經濟部、工廠和代辦業者訪談
以150～180坪廠房、建築成本約500萬元為例，第一階段申請納管每年就要支出3.5萬元輔導金，第二階段必須執行工廠改善計畫，起碼包括消防、環保、建築改善。
以消防來說，150坪廠房一定要有消防栓、偵煙、排煙、廣播設備、緊急發電機，至少要支付50、60萬元。其他如廠房的建築結構安全改善和鑑定，補申請工廠建照、使用執照等等，也是不小的開銷，以10年計算，基本費用200萬起跳。
這些花費固然可觀，但最大開銷在於最後將地目從「農牧用地」，變更成可營運工廠的「特定目的事業用地」，須繳納公告地價50%回饋金，「有碰過客戶要繳3,000萬！」不過曾錦香指出，這塊土地變更後可能增值到3、4億，這樣看來繳3,000萬也非常合理，有獲益本就要繳出相對的回饋。只是對於資金有限的小規模工廠而言，土地利益還沒看到，就得先花費200、300萬費用，也是不小的壓力。
成功大學都市計劃學系助理教授閻永祺長期研究產業用地，4年前開始參與嘉義縣市、南投縣違章工廠的清查與後續輔導工作，他發現嘉義地區的工廠規模較小，以330平方公尺（百坪）的廠房最多，許多是2～3人的家庭工廠，從事的多半是簡單低汙染的金屬加工製品業、機械設備業、木竹製品業與食品製造業居多，目前沒有申請納管的多半是規模較小、經營不佳、地主不同意納管的工廠，也只能做一天是一天，「對於因退場伴隨的社會問題，政府應有配套思考。」
納管只是起點，清查才是長期抗戰
由於納管期限3月19日適逢週六，經濟部已行文給各地方政府延到3月21日，目前各地方政府都在全力衝刺。新北市經發局從以往一天3件的申請量，到2022年開始每天高達40～60件，彰化縣也呈現翻倍的申請量，許多地方政府只要求工廠主提出納管申請書，廠房面積、用電量，甚至連身分證都可以之後再補。經濟部規定申請後有半年補件時間，因此必須到今年9月底，才能計算出通過納管的工廠數總數。
這也意味地方政府必須在半年內先將審查資料看過一輪，先剔除掉2016年5月20日後新增建的違章工廠、中高汙染、位於特殊區域無法申請者，而確認納管申請通過的工廠，必須在2023年3月19日前提出改善計畫給地方政府審查，對已經常年加班的承辦人員而言，還有多少量能審查，備受外界質疑。
地球公民基金會研究員蔡佳昇就觀察到，有廠商把申請納管當作保護傘，甚至填載不實資料。2021年彰化縣埔心鄉一處鑄造廠被居民檢舉後，縣府回覆表示「該廠已經申請納管」，但這家工廠明明屬於中高汙染，無法申請納管，卻謊稱是「低汙染」，以「申請中」的狀態，成為縣府稽查中高汙染工廠的漏網之魚。
去年《報導者》至彰化採訪一名中高汙染工廠時，工廠主人也大喇喇表示，「會不會被列入中高汙染工廠，就看你當時怎麼勾」，若登記的營業項目沒有勾選到中高汙染，就會被視為低汙染，納管儼然成了護身符。
新北市經發局工商登記科科長吳明琪負責書面審查，她指出大約有幾種樣態會到現場稽查，一個是工廠自編門牌，跟民政單位比對後有出入，或者可能有汙染疑慮的金屬處理；第一線稽查的工業發展科科長柯天祥則表示，通常會兩人一起去，資深的帶菜鳥，傳承經驗，才能看出現場狀況，新北市稽查人員流動較低，有人年資20多年，對產業暸若指掌。
不過新北市是其中比較好的案例。賴沛蓮透露，許多縣市政府的承辦人員直說接獲檢舉壓力很大，「有一半的人調離、請假或離職，真的是喘不過氣。」
光是審查納管工廠就讓地方政府職員忙翻天，同時未納管的違章工廠仍需清查、發公文，才能進一步斷水斷電、拆除。地球公民基金會呼籲，在量能有限的情況下，中央和地方必須訂出優先清查的未納管工廠順序，例如曾有汙染紀錄者、面積達千坪以上、汙染風險較高者，訂定查處目標，並定期公開，供外界檢視。閻永棋則建議，由於各地方工廠樣態不同，經濟部只需要訂出期限，設定每個縣市需要達到的清查數量，各地方政府就會動起來。
但究竟哪些工廠必須優先執行，新北和彰化縣府都表示，須等經濟部進一步發文交代優先順序，才能執行後續措施，目前未收到相關資訊。經濟部中部辦公室科長陳幸宜則表示，目前預估最後可能有1萬家左右不會來納管，預計3月底發布盤點資訊，列出各縣市有多少未納管工廠、如何處理、優先查處順序，會盤點地方政府執法量能，但目前還無法確定優先順序。
納管只是違章工廠起點，後續清查和輔導改善才是長期抗戰。與此同時，企圖違法偷蓋的工廠仍蠢蠢欲動，等著看政府的鞭子伸到哪裡，若政府沒有善用輔導金，增加審查和斷水斷電效率，將會讓登載不實的違章工廠持續危害農地，新增建工廠也更有恃無恐。